О проверке исполнения в Краснодарском крае законодательства и решений Президента Российской Федерации по вопросам защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве.
В соответствии с
распоряжением полномочного представителя Президента Российской Федерации в
Южном федеральном округе от 22 июля 2016 г.
№ А52-68рп комиссией контрольного департамента
проверено исполнение органами власти и местного самоуправления Краснодарского
края (край, регион) законодательства и решений Президента Российской Федерации по
указанным вопросам.
В ходе проверочных мероприятий проанализирована работа органа исполнительной власти края, реализующего контрольно-надзорные полномочия в области долевого строительства многоквартирных домов.
Также для изучения практики защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве жилья, проведены выборочные проверки в городских округах Краснодар, Сочи, Новороссийск, Анапа, Туапсе и Горячий Ключ.
С 2013 года Краснодарский край является лидером среди субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, по объему строительных работ и вводу жилья в эксплуатацию.
В связи с социальной значимостью вопроса обеспечения населения жильем в последние годы в регионе наблюдаются стабильно высокие темпы роста жилищного строительства.
Только на момент проверки осуществлялось строительство более 1,7 тыс. многоквартирных домов.
Ежегодно в крае увеличивается и количество объектов долевого строительства (с 639 в 2015 году до 682 в первом полугодии 2016 года).
При этом негативным фактором данной тенденции является регулярный рост числа граждан, вложивших денежные средства в строительство жилья и пострадавших от действий (бездействия) застройщиков.
Так, на начало 2015 года в реестр, сформированный в Краснодарском крае во исполнение приказа Минрегиона России от 20 сентября 2013 г. № 403 «Об утверждении критериев отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших и правил ведения реестра граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены», были включены 339 граждан по 15 «проблемным» объектам, а на 1 июля 2016 года уже 544 гражданина по 32 объектам.
Фактически количество пострадавших от действий застройщиков граждан в регионе оказалось гораздо выше. По состоянию на 1 июля 2016 года на территории края имелось 138 «проблемных» объектов долевого строительства с общим количеством пострадавших граждан более 9,5 тыс. человек, в число которых входили как объекты из вышеуказанного реестра, так и иные объекты, по которым застройщики нарушили свои обязательства перед участниками долевого строительства.
Степень строительной готовности 81 «проблемного» объекта составляла от 0 до 95%. Строительство отдельных домов на момент проверки было завершено, однако, в силу разных обстоятельств (проблемы с вводом в эксплуатацию, «двойные продажи» и др.) права граждан не были восстановлены.
Причинами сложившейся в регионе ситуации в области долевого строительства жилья явились как финансовые аспекты, в том числе отсутствие у застройщиков необходимых для завершения строительства средств, так и их незаконные действия, которым также способствовало отсутствие своевременного и эффективного контроля со стороны региональных органов государственной власти и местного самоуправления (возведение объектов без разрешений на строительство, путем отклонения от проектной документации, вне предусмотренных генеральным планом зонах жилой застройки и т.д.).
Несмотря на принятые в данном субъекте Российской Федерации правовые, организационные и иные меры в сфере долевого строительства органы власти и местного самоуправления не гарантировали гражданам в полной мере защиту от действий недобросовестных застройщиков.
Проверкой выявлен ряд застройщиков, нарушивших права участников долевого строительства на своевременное получение жилых помещений по договорам и не принимающих мер к устранению данных нарушений. В связи с расходованием денежных средств граждан на цели, не связанные со строительством, правоохранительными органами в ходе проверки в отношении отдельных застройщиков возбуждены уголовные дела. По другим нарушениям, имеющим признаки уголовно наказуемых деяний, организованы дополнительные проверочные мероприятия.
Наряду с этим по материалам контрольного департамента прокуратурой Краснодарского края было возбуждено 4 административных дела за нарушения требований законодательства об участии в долевом строительстве, выразившиеся в неопубликовании в средствах массовой информации и неразмещении в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования проектных деклараций.
В целом проверка показала, что контрольно-надзорная деятельность не способствовала улучшению ситуации в сфере долевого строительства, не предупредила должным образом появление в регионе новых «проблемных» объектов и в целом не сократила имеющийся масштаб распространенности нарушений прав дольщиков.
В период с 2013 по первое полугодие 2016 года региональным органом контроля в сфере долевого строительства – департаментом по надзору в строительной сфере (далее – департамент) было проведено всего 40 проверочных мероприятий на предмет использования застройщиками «проблемных» объектов денежных средств граждан на цели строительства жилья (29% от общего количества таких объектов).
При выявлении
нарушений, связанных с нецелевым использованием средств, департамент длительное
время ограничивался лишь направлением застройщикам предписаний, которые
зачастую оставались без
исполнения. Практика понуждения недобросовестных строителей к возврату денежных
средств дольщиков в судебном порядке фактически начата в конце 2015 года, когда
по отдельным нарушителям сумма нецелевого использования средств составила более
200 млн. рублей.
Неэффективным оказалось и планирование уполномоченным органом власти своей контрольно-надзорной деятельности в сфере долевого строительства.
Так, в план проверок на 2015 год департаментом было включено всего 62 объекта жилищного строительства, осуществляемого с привлечением средств граждан и это при том, что на территории Краснодарского края на момент формирования данного плана деятельность в указанной сфере осуществляло более 193 юридических лиц. Фактически проверено 58 объектов, из которых только 4 относились к «проблемным».
Незначительное количество таких объектов охвачено и внеплановыми проверками. При этом департаментом не было налажено межведомственное взаимодействие с иными органами, обладающими информацией о застройщиках, объектах и участниках долевого строительства. Проверки по их информации не проводились. Отсутствовало должное взаимодействие и с органами полиции, которые в свою очередь не информировали контролирующий орган о результатах рассмотрения направленных к ним материалов, свидетельствующих о наличии в действиях застройщиков или должностных лиц признаков преступлений.
Несмотря на регулярные нарушения, допускаемые застройщиками, департамент практически не обращался в суд с заявлениями о приостановлении их деятельности по привлечению денежных средств граждан.
Многочисленные просчеты выявлены и в работе органов местного самоуправления, в частности, при осуществлении ими муниципального земельного контроля, который не носил превентивный характер, проверочные мероприятия зачастую проводились уже после возведения многоквартирных домов и их фактического заселения гражданами.
Проверкой в администрации города Краснодара установлено, что в списке из 838 проведенных в 2015 – 2016 годах на территории города проверок соблюдения земельного законодательства не оказалось ни одной в отношении юридического лица, осуществляющего строительство на условиях долевого участия граждан. Вопреки тому, что отдельные многоквартирные дома на протяжении нескольких лет строились физическими лицами без разрешительных документов, проверочные мероприятия контролирующим органом были организованы только по окончании их строительства, а несвоевременно предъявленные иски о сносе незаконно построенных объектов судами были отклонены.
Факты длительного невмешательства муниципалитетов в незаконное строительство имели место не только в городе Краснодаре. Широко распространенной подобная практика оказалась в муниципальных образованиях, расположенных на Черноморском побережье. С 2012 по 2014 годы только на территории городов Новороссийск, Анапа и Геленджик несвоевременно выявлено более 40 случаев строительства многоквартирных домов физическими лицами на не отведенных для этих целей земельных участках.
Созданная в 2007 году региональная межведомственная комиссия по оказанию содействия в защите прав и законных интересов граждан длительное время не реализовывала свои координационные функции, ее решения зачастую носили формально-протокольный характер. Только в 2016 году комиссия начала проводить более предметную работу, разработав на ряд «проблемных» объектов планы оздоровления ситуации «дорожные карты».
В условиях недостаточно результативной работы контролирующих органов и межведомственной комиссии следует отметить и отсутствие в Краснодарском крае мер государственной поддержки обманутых дольщиков, в том числе финансовой.
Существовавшие в 2013 – 2015 годах мероприятия в рамках краевых целевых программ в виде субсидирования затрат на обеспечение инженерной инфраструктурой «проблемных» жилищных объектов не оказали существенного влияния на восстановление нарушенных прав граждан. Из запланированного финансирования в размере 1 076 млн. рублей фактически было освоено всего 339,4 млн. рублей (31,5%) и ввиду ненадлежащего распоряжения бюджетными средствами только один из «проблемных» объектов был введен в эксплуатацию при поддержке органов власти края.
На момент проверки какие-либо формы поддержки граждан, пострадавших от недобросовестных застройщиков, отсутствовали.
Выявлены факты ненадлежащего обеспечения органами исполнительной власти Краснодарского края реализации поручений Президента Российской Федерации по вопросам защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве.
Неисполненным оказалось поручение Президента Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № Пр-2618 о разработке комплекса мероприятий по окончательному решению проблем участников долевого строительства с определением источников их финансирования.
Не должным образом организовано и исполнение поручения Главы государства от 18 октября 2012 г. № Пр-2820, касающегося принятия мер по информированию граждан о правовых механизмах, регулирующих деятельность в области долевого строительства.
Так, постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 3 мая 2012 г. № 455 утверждена ведомственная целевая программа «Повышение правовой грамотности населения Краснодарского края по вопросам участия в долевом строительстве» на 2012 – 2014 годы. При этом финансирование программных мероприятий осуществлено не в полном объеме: на 2012 год планировалось за счет бюджетных ассигнований 5 млн. рублей, однако фактически выделено и освоено 3 млн. рублей; на 2013 год планировалось 5 млн. рублей, выделено и освоено 3,7 млн. рублей.
Более того, несмотря на переходящую актуальность проблематики пострадавших участников долевого строительства на территории Краснодарского края, действие данной программы досрочно прекращено с 1 января 2014 года.
В настоящее время в регионе профилактика и предотвращение нарушений законных интересов участников долевого строительства посредством системной просветительской работы не осуществляется. Отсутствует комплекс мер, связанных с разработкой и размещением информации в периодических печатных изданиях и электронных средствах массовой информации, в информационно-телекоммуникационных сетях, в виде социальной наружной рекламы, информационных стендов, полиграфической продукции и в других форматах.
Проверкой выявлено, что в крае не созданы прозрачные условия ведения реестра граждан, пострадавших от действий застройщиков. Установленные в законодательстве края критерии признания граждан участниками строительства «проблемных» объектов не соответствовали критериям, регламентированным федеральным законодательством (например, не были включены такие основания для отнесения граждан к числу пострадавших, как ликвидация лица, привлекшего денежные средства для строительства многоквартирного дома, либо проведение в отношении него процедуры банкротства).
Помимо отсутствия государственной поддержки обманутых дольщиков, органами власти и управления края принимались решения, способствующие занижению их общего количества. В частности, имели место необоснованные решения об отказе отдельным участникам долевого строительства во включении в реестр пострадавших граждан. Непосредственно сам реестр велся не в соответствии с требованиями федерального законодательства, ограничивая права на включение в него отдельных граждан.
Учитывая выявленные системные упущения при реализации региональными органами власти полномочий по защите прав участников долевого строительства и в целях снижения социальной напряженности полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе рекомендовано главе администрации (губернатору) Краснодарского края организовать проведение дополнительных проверочных мероприятий в указанной сфере с привлечением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
О выявленных нарушениях также проинформированы Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Южном федеральном округе и Главное управление МВД России по Краснодарскому краю.
Устранение нарушений и недостатков находится на контроле в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе.
По материалам контрольного департамента
аппарата полномочного представителя
Президента Российской Федерации
в Южном федеральном округе